2016.4.15   来源：财经国家周刊    

         “央行将在我国金融监管体系与宏观审慎管理框架中发挥更积极的作用，乃至统筹和牵头作用，这既是客观需要，也已具备了现实条件。”央行一位司局级官员对瞭望智库明确表示，“这只是时间问题”。

　　近几日，香港信报、彭博新闻社等纷纷报道称，中国金融监管改革最早或将于6月宣布，届时央行将升格为副国级机构，银证保“三会”降格为副部级。央行之下，将设金融管理局和综合监管委员会负责监管“三会”，而英国现行的“超级央行”监管架构，将成为我国改革的最主要镜鉴之一。

        “升降格并未有定论。”前述官员表示，四家正部级机构改革，牵一发而动全身，方案也不只一个，随时都有可能变化。

　　事实上，争论始终未停止过，“超级央行”只是呼声较高而已，仅央行方面便不只上报了一个方案，也不局限于“超级央行”方向。当前的讨论重点，其实在于如何更加适应宏观审慎的监管框架，退出、整合和新设相应的司局级机构。

　　按照工作进展，今年6月份第五次全国金融工作会议之前，最终方案并不一定出台，但相关方向和规划应该会在9月份金融“十三五”规划出台之前落定。

　　瞭望智库获悉，在报送的“超级央行”方案中，一行三会重叠的管理部门如党政、人事、科技等或将进行有机整合，央行原有的业务部门如货币政策司、国际司、金融稳定局、支付结算司、征信管理局等或将予以保留，央行旗下国家外汇管理局也将保留，而“三会”的现场监管部门将重组为宏观审慎监管局、行为监管局和地方金融监管局等，统一于央行大框架之下。

　　“改革不能简单粗暴，尤其金融改革。”接近决策层的相关人士认为，“三会”资源的有机整合，要比降格管用得多。

　　一行三会的地方分支机构也可能深度整合、调整，如在央行地方分支机构“一把手”之下设分管银证保的几位“二把手”，地方金融办的一部分力量也可能归入央行旗下的地方金融监管局。

　　“很有可能，一些地方金融办将不复存在。”前述央行司局级官员坦言。

　　中国式“超级央行”

　　2012年第四次全国金融工作会议之前，中央要组建金融监管协调委员会的传言四起，且据传将由主管金融工作的国务院领导担任负责人。

　　“这或许还会增加协调成本，降低监管效率，最终还是各自为政。”前述央行官员称，这一方案被指出了诸多弊病，“不太可能从根本上解决问题”。

　　今年6月的第五次全国金融工作会议前夕，“超级央行”无疑会成为最热名词。而根据传闻，“超级央行”将主要借鉴英国的综合金融监管模式，以“三龙治水”来构建整体框架——英格兰银行主责货币政策和金融稳定；金融服务监管局（FSA）负责对银行、证券和保险等金融机构统一实施微观审慎监管，并监管金融行业行为和金融市场；英国财政部负责金融监管总体框架的设计和立法。

　　有专家认为，中国或将借此“央行+审慎监管局+行为监管局”模式，尽快改造一行三会。

　　“不会照搬的。”接近决策层的相关人士明确表示，中国国情并不完全适应英国模式。

　　那么，中国式“超级央行”究竟什么模样？

　　瞭望智库获悉，讨论中的“超级央行”方案中，三会将“打散”组合。其中，职权相对重叠的职能部门如党政、人事、科技等或将有机整合，央行的原有业务部门如调查统计司等，也将与银证保的统计部门进行整合，最终形成全国金融系统“一本账”。

　　央行的核心司局如货币政策司、货币政策二司、国际司、金融稳定局、金融市场司等将尽可能保留，国家外汇管理局也将得到保留。但“并入”的银、证、保三会将根据宏观审慎、微观审慎、行为监管等条框，重组为宏观审慎监管局、行为监管局和地方金融监管局等，统一于央行的大框架之下。

　　由此，将打通现行治理结构与宏观、微观审慎监管的制度障碍，架构清晰、成本偏低且怨声较少。

　　“这一方案是我们前段时间多方调研商讨后的结果。”前述央行官员说，央行自身系统基本不变，前期只是新设几个司局，将三会的现场监管内容“装进来”。

　　当然，如何“装进来”是讨论焦点。至于答案，“应该会在9月份金融‘十三五’规划出台之前公之于众”。

　　“倒逼”出的超级央行

　　早前，“超级央行”、“一行两会”、“一行一会”等方案五花八门，四大部委各自都拿出了几种改革之策，但多为保持央行的主导地位，而将三会“排列组合”。

　　其中呼声最高的“超级央行”，本身却不一定受到央行欢迎。前述央行官员坦言：“其实，我们积极性不高”。

　　可以想象，改革牵涉的利益之深、工作之巨、范围之广，远非早年银、证、保三会从央行分离时所能比拟。

　　央行一位地方分行负责人表示，如果今后小贷公司、P2P等风险性机构都要归属自己管辖，凭空多出大量工作不说，监管也更难以做到事无巨细，稍有不慎就可能风险频出。在他看来，央行更多还是从国家战略大局和金融稳定考虑。

　　其一，近年来我国资本市场和银行业、互联网金融行业等诸多方面，确实出现了严重的监管重叠或监管空白，解决监管效率低下、信息不对称等问题已是燃眉之急。

　　其二，存款保险制度等逐步健全，使得央行“最后贷款人”角色日渐清晰，美国、欧盟、俄罗斯等诸多国际经验表明，央行所承担的权责之间必须匹配，需要深度介入各金融领域的监管，并统领全局。

　　其三，针对金融监管体制改革的研究，还需要对整个国家经济社会和宏观审慎管理进行总体把握，央行的研究能力、视野、体制等优势较其他三会更为突出。

　　其四，另设协调机构，执行能力和沟通成本都存在弊病，容易将现有问题进一步复杂化。

　　因此，央行未来在我国的金融监管体系与宏观审慎管理框架中发挥更积极的作用，乃至统筹和牵头作用，既是客观需要，也已经具备了现实条件。

　　“三会的回归，只是时间问题。”前述央行司局级官员明确表示。

　　撤掉地方金融办？

　　此次金融监管顶层调整，可能还将包括央地监管的边界划分问题。例如，一行三会各地分支机构的整合，央行自身五级机构的划分，以及地方金融办的去留。

　　在分支机构整合上，最可能的解法与总部整合相类似，在央行分支机构下设相应的处室，管理层上也做出类似调整——例如，央行重庆营业管理部主任兼任重庆外汇管理部主任，将分别下设分管外汇领域的专职副主任、分管地方金融的专职副主任，以及分管银行业监管业务的专职副主任等。而各专职副主任，将分别来自银、证、保三会。

　　其中难题，是央行从上世纪90年代就固守至今的“总行—分行—省会城市中心支行—地市中心支行—县支行”五级制度太过老旧，管理不畅已成为痼疾，究竟要不要改革？

　　倘若三会并入，则央行必须做到每个省份和绝大部分地市，都须设立相应级别的分支机构，工程浩大。

　　前述央行地方官员透露，不太可能彻底否定五级制度，但要根本性解决当前问题，保障银证保的回归，不排除对央行自身进行分省监管等改革。

　　“此外，最棘手的是地方金融办的去留。”前述相关人士称，一定程度上，地方金融办的定位已颇为尴尬。

　　例如，地方金融办拥有小额贷款公司的监管权责，但却并未发挥多少效用，使得近几年来小贷公司风险四起、频频关张，一部分已异化为了民间高利贷。再例如，P2P这一“烫手山芋”划归银监会良久，但却至今未见出台监管细则，唯有地方金融办从工商登记的角度，对P2P进行了简单的备案式管理。

　　在很多人看来，地方金融办同时肩负着监管与发展的职能，后者还需引进资金、项目和机构，与前者难免矛盾。并且，监管职能被弱化，使得地方金融办对一系列新金融机构心有余而力不足——“不能管，不想管，也管不了”。

那么，地方金融办是否会被撤销？

　　可能的一个改革方向，是将其核心权责并入前述“超级央行”的地方金融监管局中，配合银证保，在新金融的监管上查漏补缺。

　　“还有一种解法，是分大类监管：由中央监管部门发放营业牌照的机构，应由中央部委监管；由地方工商注册或地方金融办备案的机构，则归属金融办。”前述央行官员称，小贷、担保、评级、P2P等，或将最终归属地方上监管。

　　在他看来，毕竟大量的互联网金融机构业务还局限于较小区域，有些还仅有工商注册，连办公地址都没有，中央要伸手监管，太难了。

　　北京市金融工作局局长王红则认为，国家监管部门和地方政府各自负责什么，现行的政策法规上已然明确，未来的改动多为微调。只是在监管协作和深度联动上还要加强，首要一步就是信息共享。“我期待未来能提高央地合作的效率”。

　　因而，究竟是合作还是撤并，还要等最终的答案。